文╱孫一信（立法委員吳玉琴國會辦公室主任）2019.8.23

壹、台灣的背景

一、台灣人口結構

根據內政部統計資料表示，截至2018年底，我國戶籍登記人口為2358萬8932人，其中15到64歲者計1,710萬7,188人，占總人口的72.52%；65歲以上者343萬3517人，占14.56%；0到14歲者有304萬8227人，占12.92%。

台灣1993年時有7％人口超過65歲，正式進入「高齡化社會」，2018年變成「高齡社會」(14％人口65歲以上)、預估2026年將邁向「超高齡社會」（65歲以上人口達20％）。這個數據同時指出許多家庭結構的劇變，少子、不生、不婚、離婚、獨老。

高齡化、少子女化社會以及因著職業身分及居住區域的不同，伴隨個人財務管理、長期照護、醫療決定等選擇的多樣性，越來越多的老人家面臨老年生活照顧安排的問題。

二、社會保障機制

另外，智能障礙、精神障礙、自閉症、失智症等心智障礙者，雖然在台灣有基於身心障礙者權益保障法、精神衛生法以及老人福利法所提供的各項服務、保護和救濟，但就個人犯罪預防和財產保障層面以及關於基於「人」的行為能力而建構的社會機制該如何運作？著實需要在民法有進一步的調整。

三、2008年以前的「禁治產」舊制

2008民法總則修法前，只有「禁治產」宣告一個等級，面臨以下問題：

1.    在實體法方面：

(1)    制度名稱不妥，「禁」這個字本身就是禁止你做這個做那個，違反聯合國身心障礙權利公約中「機會均等、全面參與」的理念，令人覺得有失人性尊嚴。
(2)    舊有的禁治產制度是一個全有或全無的制度，當事人必須符合不能處理自己事務，才能符合申請的法律要件，且只要聲請通過便成為法律上的所謂的「無行為能力」人。如果宣告浮濫，恐造成社會交易成本的增加。因此，造成法官和精神科醫師在審酌聲請案件時趨於謹慎，讓輕度、中度等心智障礙者，無法通過宣告聲請，權益無從保障。
(3)    家屬提出禁治產宣告聲請者有極高比率是為了分配受禁治產人財產，主要是為了處分和取得被宣告聲請人持有之不動產（台灣是物權法定主義國家，持有不動產需向政府登記）。因此，禁治產制度不但沒能保護到受監護人之財產，還剝奪了受監護人在法律上的相關權益。
(4)    根據民法第14條規定「對於心神喪失或精神耗弱致不能處理自己事務者，法院得依本人、配偶、最近親屬兩人或檢察官之聲請宣告禁治產。」當中沒有授權社政主管機關和社會福利機構，造成弱勢民眾無法由此管道獲得協助。

2.    在程序法方面：

(1)    民法第1111條對於監護人之順位有明確規定，包括「1、配偶  2、父母  3、與禁治產人同居之祖父母  4、家長  5、後死之父或母以遺囑指定之人。不能依前項規定定其監護人時，由法院徵求親屬會議之意見選定之。」根據這個條文所定的監護人不見得符合受宣告人的最佳利益，且條文並未將社政主管機關或其他可能更適任之人列舉出來，無法符合社會的現實狀況。而當未能找到列舉順位之人擔任監護人時，以目前的社會現狀，要召開親屬會議更是難上加難。
(2)    僅民法第1112條，一個條文規範監護人的作為，包括：按受監護人之財產狀況護養療治其身體和第二項監禁於精神病院和私宅的親屬會議同意條款，不僅監護人支援體系不完整；因程序銜接可能留下監護空窗期也無詳細規定；最重要的是公權力未能積極介入。

貳、台灣成年監護制度的修法脈絡
 

一、未成年監護制度：

1999年9月21日凌晨，台灣發生九二一大地震，2415人死亡（含失蹤）1441人重傷，頓時有許多未成年的孩子失去父母，而有改定監護人之必要。我國未成年監護在1999年修法前，仍以父系社會思考做為指定監護人的順位。順位如下：一、與未成年人同居之祖父母。二、家長。三、不與未成年人同居之祖父母。四、伯父或叔父。五、由親屬會議選定之人。

九二一地震後，政府緊急啟動民法第1094條的修法，改以同居祖父母、兄姊、未同居祖父母為選定順位，如無該順位或經權利人聲請，改以兒童「最佳利益」來選任社福機構、社政機關或其他適當之人為監護人。

並在說明欄詳列「本項修法係導因於九二一大地震，為能徹底照顧地震中受害之未成年人，故特強制規定本條之修正溯自1999年9月21日（民國88年）起生效。」

二、成年監護制度PART 1：

基於未成年監護已經改以受監護人最佳利益來選任監護人，但成年監護卻沒有相對應的修正，中華民國智障者家長總會（以下簡稱智總)於2000年8月2日配合曾經為該會理事的親民黨立法委員秦慧珠女士在立法院舉辦「心智障礙者禁治產宣告保障了誰？」公聽會，並做成法務部必須研擬相關修法條文的決議。

2002年，法務部委託法律學者周世珍教授進行「民法成年監護制度之研究」，這份研究報告參考了美國、英國、德國及日本等國的民法成年監護制度，並提出針對我國民法條文初步的修法建議。該報告的結論建議，我國應該以「任意監護為主，法定監護為輔」來研修民法，並有具體建議修法條文。但2003年5月26日，法務部召開「民法成年監護研討會」，多數與會代表認為較無急迫性且影響範圍廣，做成暫不引進意定監護制度的決定。

2003年9月1日起，法務部法律事務司委由前大法官戴東雄教授和林錫堯次長，共同召集了一個的民法研究修正專案小組，除身分法學者和法官代表外，智總的劉貞鳳理事(律師)也受邀參加，並另由陳誠亮常務理事召集籌組民間團體因應小組，找來律師家長幹部、法律學者顧問、會計師顧問及社工督導，持續關注法務部的修法進度，並定期進行討論，廣泛收集各身障及老人團體的意見。

研修小組先研擬民法成年監護修法條文後，同時亦發現未成年監護的體例必須一致，因此著手研修未成年監護的章節。研修小組歷時三年，共計召開三十一次會議之後，終於在2005年11月29日完成「民法成年及未成年監護」的法務部版本。

當行政院於2005年12月將法務部版本會給司法院表示意見後，司法院在2006年3月回覆9項意見，並由法務部持續與司法院協調。司法院最大的意見是 「處分受監護人之不動產應不應該由法院同意」，司法院傾向不需要法院保留，但民間團體站在保障受監護人的立場，認為應該保留法院同意。最後司法院至2007年2月才召開院會通過此修正案意見，針對前述爭議改採兩案併陳方式送行政院。行政院及司法院於2007年4月19日函請立法院查照審議。

在2007年11月立法院第六屆最後會期即將結束之前由民進黨楊芳婉委員（律師）擔任司法委員會召委時完成委員會審查，朝野各黨（共五個政黨）均口頭表示支持之際，最後卻被親民黨李復甸委員將該法案和有爭議的刑事訴訟法綁在一起，要求刑訴不簽，民法成年監護也不會過。雖然團體曾經去電給親民黨黨團及李委員本人，並於協商最後期限前一天召開記者會，最後還是來不及完成各黨團的簽字，無法順利完成三讀，因立法院跨屆不連續的立法政策而回到原點。

2008年2月1日陳節如女士（時任智總副理事長）擔任民進黨第七屆全國不分區立委，上任後立即將朝野已有共識的法案再度連署提出，終於在當年5月2日完成三讀，修正後法律從2009年11月23日起實施。

三、面對身心障礙者權利公約的挑戰：

我國立法院在2014年8月1日，完成「身心障礙者權利公約（CRPD）施行法」三讀，並於2016年4月22日完成身心障礙者權利公約的批准。CRPD的內國法化引起全國身心障礙者權益及人權團體對成年監護制度的關切。

縱然台灣的國家報告條約專要文件第十二條肯認成年監護新制（監護及輔助分級）可以保障受監護及輔助人財產權，同時也保護他們純獲利益維護生活及權利。（「保護無行為能力或無意思能力人之財產權」以及「訂定得純獲法律上利益，或依其年齡與身分、日常生活所必須者，受監護或輔助宣告之人亦能行使其同意權利，以維護其生活及權利」）

但人權公約施行監督聯盟卻認為，「台灣現行監護制度相關規範可說是全面違反《CRPD》第12條與第1號《一般性意見》對本條之闡釋。」平行報告指出除了財產權的保護外，包括婚姻、訂立遺囑、擔任公私法人、團體之代表（影響結社權）、財產處分、就醫之知情同意權（影響健康、甚至人身自由）、選舉與被選舉權利等，亦被視為無工作能力（《社會救助法》第5-3條），可說社會生活受到全面影響；並缺乏定期審查機制。

身心障礙聯盟亦指出，「監護宣告並無法定標準工具，亦無規範精神科醫師以外人員之參與，法律程序對於受監護宣告之程序、鑑定工具與其保護均過於不足」、「受輔助宣告之人進行該事項決定之前，亦無機關團體或法定協助措施提供受輔助宣告之人資訊以協助決定。」

四、社會福利行政法規和政策的影響：

在社會福利法規中，2007版（2009、2011分別有些微修正）身心障礙者權益保障法第81條規定地方主管機關在必要時須協助身心障礙者進行監護及輔助宣告之聲請、撤銷及改定監護人（老人福利法在第13條亦有類似規定）；也要訂定「社會福利機構及法人執行身心障礙監護或輔助職務管理辦法」來監督民間社福團體擔任監護及輔助人的措施。

該辦法規定執行單位須具備社工督導（五年以上經驗，可專任或特約）、個案管理員（一年以上）、諮詢小組（至少三張專業證照）；也要求執行單位為每位服務個案提供備查資料，包括：服務計畫、收費項目及金額、本年度終了前服務預算書；每年應提供給地方政府受監護人名冊及服務概況、受監護人個人年度服務計畫書、預算及決算表。而主管機關有義務提供該單位尋找受監護人親屬、受監護人改變安置計畫協調事宜及依機構申請協調服務內容或收費事項。

在政府缺乏鼓勵措施下，全國僅弘道老人社會福利基金會願意投入扮演起監護人角色。也因此，各地方缺乏適當親屬監護和輔助個案，法院也只能指定地方政府社會局為監護或輔助人，這種個案一年大約是總聲請案量的3%。地方政府社會局除了扮演監護或輔助人的角色，還得協助法官進行監護人及會同開具財產清冊之人的訪視、擔任特別代理人及暫代監護人等角色。

2016年衛福部在陳節如委員要求下，制定了「地方政府執行成年監護及輔助職務注意事項」。該注意事項要求地方政府須制定個別服務計畫；社區居住至少每月訪視，機構安置至少每年一次；前一年度相關服務資料提報身障權益推動小組備查；成立社工、醫療、法律、財稅、會計、地政專業諮詢。

2008年成年監護新制實施後，我國監護、輔助宣告聲請案件及相關訴訟、非訟案件，逐年急遽攀升，2018年總案件數來到10,000件，新聲請案大約佔67%。

可能原因是在生涯過程累積一定財富的高齡人口（戰後嬰兒潮）持續增加，另一方面，政府對社會福利機構服務對象的權益保障日漸重視，2015年身障機構評鑑，就納入了「失依對象之權益維護指標」，要求機構對失依個案需要採取以下兩項措施：
1.應向服務對象戶籍所在地之直轄市、縣（市）政府通報。
2.協助服務對象向主管機關提出監護/輔助宣告，以保障其權益。2016年老人及身障監護及輔助宣告辦理情形，第一次納入縣市社會福利考核指標。
以上因素都導致聲請案量的增加。
 

五、成年監護制度PART 2：

基於來自CRPD的挑戰，以及各地方政府與監護及輔助相關案件數量的急遽增加，陳節如委員在2008年9月12日在立法院召開「民法任意監護制度」討論會，邀請法務部代表、周世珍教授、彭南元法官及老人福利推動聯盟、智障者家長總會代表等，就英國持續性代理權授予法及日本任意後見制度進行討論。

2011年12月法務部委託鄧學仁教授完成「意定監護制度之研究」，並以在民法親屬編成年監護章增列第二節之一（意定監護專節）。2014年3月立法委員陳節如以該研究報告為基礎提出「民法意定監護制度」的修正案，並在同年2014年12月10日在司法及法制委員會由尤美女召委排審。

陳節如委員在提案說明時表示：「導入設計周延之意定監護制度，與現行之法定監護制度有相輔相成的功能，同時基於以下理由，確有其必要。

第一、尊重本人自主決定權，及維護其他憲法上基本人權之觀點；
第二、降低社會成本，減少國家負擔；
第三、法律制度應符合多方需求做彈性之設計；
第四、從立法趨勢而言，英、美、德、日等先進國家均有意定監護制度之立法例，我國不能自外於國際潮流。
有鑒於此，爰參酌日本、英國、德國之立法例及我國國情，擬定意定監護制度，於民法新增專節條文修正草案。」
審查時法務部代表認為，本案與法定監護制度生效方式不同，且須成立民法研修小組並與司法院針對條文進行檢視，最後決定擇期再審，又再度因為跨屆不連續而回到原點。

2016年1月15日法務部由陳明堂次長和戴東雄教授共同召開法案研修會議，到2018年1月17日止，兩年內共召開十六次會議。與陳節如委員的版本和鄧學仁教授的主張最大的差異，就是意定監護生效方式仍回到和法定監護相同，而非以指定意定監護監督人的指定為生效要件。

吳玉琴委員於2016年10月在法務部已有初步共識的情形下，提出意定監護制度的修正案，而行政院會銜司法院的版本則於2018年12月26日送進立法院。並由司法及法制委員會段宜康召委於2019年3月2日審議完成，並保留政黨協商等待家事事件法一併修正後於5月24日完成法案三讀。

引用吳玉琴兩分鐘的三讀感言來說明這次修法重點：

題目「要佇知人的時陣，決定自己的未來」吳玉琴委員（2019/05/24）。

民法意定監護的三讀，是我國因應高齡化社會來臨，所建構最重要的法律制度。現行的監護制度，是當自己失能後，才由法院來選定監護人。但“法官難斷家務事”，在家事法庭時常上演「爭相當監護人」或「沒人要當監護人」的情形，其實，最清楚誰來代表本人最佳利益的人，就是自己。「意定監護』就是讓還沒有失能、失智的人，可以預先以契約方式和受任人約定，當自己發生符合民法規定意思表示能力受限時，由法官指定這位受任人為自己的監護人。目前我國每年新增六千多件監護宣告聲請。意定監護制度除了可以尊重受監護人意願，也可以節省法官許多耗時又燒腦的調查。

我在這邊向大家呼籲：「要佇知人的時陣，決定自己的未來」。謝謝「智障者家長總會」二十多年來持續關注並倡議這個修法議題，也要謝謝許多參與研究的民法學者，包括：鄧學仁、戴瑀如、黃詩淳、林秀雄、周世珍等教授，及精神科吳建昌醫師。感謝法務部陳明堂次長和戴東雄大法官共同召集無數次法案研修會議，以及法律事務司所有辛苦的幕僚同仁。也感謝司法院在最短時間內完成家事事件法第164及165條的修正，謝謝大家!
 

參、民法成年監護實體法的演進：

1. 條文數共有：

   民法總則	修訂2條	增訂2條
   民法親屬編	修訂20條	增訂10條	刪除2條
   民法總則施行法	修訂2條	增訂2條
   民法親屬編施行法	修訂1條	增訂2條

總計修訂25條；增訂16條；並刪除2條。

2.修法重點如下：

民法總則部份：

(1)修正「禁治產宣告」為「監護及輔助宣告」兩個等級，受監護宣告者為無行為能力人，受輔助宣告人之重要法律行為須經輔助人同意。
(2)聲請監護宣告之要件則採用精神醫學會建議修正為：「因精神障礙或其他心智缺陷，致不能為意思表示或受意思表示，或不能辨識其意思表示之效果」，讓定義更加明確。
(3)擴大聲請權人之範圍：得向法院聲請監護宣告之聲請權人範圍，修正為四親等內之親屬、最近一年有同居事實之其他親屬、主管機關及社會福利機構均得聲請監護宣告。

民法親屬編部份：

(1)法院為受監護宣告之人選定監護人時，去除舊法的法定順位規定，改以受宣告人之最佳利益選任監護人，並同時指定會同開具財產清冊之人。取消親屬會議機制。
(2)增訂第1111條之2：「照護受監護宣告之人之法人或機構及其代表人、負責人，或與該法人或機構有僱傭、委任或其他類似關係之人，不得為該受監護宣告之人之監護人。」
(3)修正監護人執行職務之規定，提高監護人注意義務（第1097、1100、1101條）。
(4)擴大監護人應負損害賠償責任之範圍，並延長賠償請求權之消滅時效期間。
(5)代理受監護人購置或處分不動產及代理受監護人，就供其居住之建築物或其基地出租、供他人使用或終止租賃。須經法院許可。

二、2019民法（增列意定監護專節）修正

1.條文數共有：

2.修法重點：

民法總則部分：

在民法總則增列意定監護受任人或其他利害關係人之聲請。

意定監護專節重點：
(1)意定監護定義：謂本人與受任人約定，於本人受監護宣告時，受任人允為擔任監護人之契約。
(2)意定監護契約須經公證，並須有本人及受任人在場。公證後契約書面通知駐所地方法院。
(3)意定監護的撤回、終止、改定等規定。
(4)多位意定監護受任人在共同執行職務和分別執行職務遇到不適任情形的改訂機制。
(5)意定監護契約可排除法院保留原則的規定。

肆、監護制度程序法的演進：

一、家事事件法的演進：

我國家事事件法2011年12月12日制定，並於隔年6月1日正式施行。有關監護與輔助的聲請、撤銷及監護人改定選定等事宜，都被歸類在丁類家事事件。在家事事件法之前，監護及輔助程序分別在民事訴訟法及非訟事件法中規定。這曾經因為地方法院分屬不同法官負責，所以造成監護宣告的裁定以及監護人的指定不同步，造成民眾困擾。民事訴訟法曾在2009年因應監護及輔助制度的改革而大幅增列及修正（第138、138-1至-6、139、139-1至3、140條），並於家事事件立法後，於2013年刪除前述相關條文。非訟事件法也是在相同的時間點進行修正。

二、家事事件法和監護制度有關的三度修法：

（一） 監護宣告的聲請要不要程序監理人：
原165條規定「於聲請監護宣告事件及撤銷監護宣告事件，應受監護宣告之人及受監護宣告之人有程序能力。如其無意思能力者，法院應依職權為其選任程序監理人。」結果家屬除了付出醫院的鑑定費用之外，還須負擔程序監理人的成本。但事實上，家事事件審理細則第二十二條，針對監護或輔助宣告事件規定「宜」選任程序監理人。細則規定雖已授權法官有裁量空間，但卻與原條文明顯矛盾。所以陳節如委員提出修法，增列「但有事實足認無選任之必要者，不在此限」，並於2015年12月11日三讀通過。

（二）法官需不需要每一個案件都要去鑑定人前訊問受監護人：
原167條規定「法院應於鑑定人前訊問應受監護宣告之人。但有礙難訊問之情形或恐有害其健康者，不在此限。（二項）監護之宣告，非就應受監護宣告之人之精神或心智狀況訊問鑑定人後，不得為之。鑑定應有精神科專科醫師或具精神科經驗之醫師參與。」

根據司法院的統計資料顯示監護宣告新聲請案件量在2016年正式突破6,000案，而全國家事庭法官數量僅133人，法官會同鑑定人訊問受監護宣告之人的業務，將佔據法官越來越多的公務時間。所以吳玉琴委員提出修法，增列「但有事實足認無訊問之必要者，不在此限。」以為解套。並於2019年4月9日完成三讀。

（三）第三度修法是增列意定監護制度：
因應民法意定監護專章的制定，司法院於2019年四月提出家事事件法第164、165條的修正案，增列意定監護相關名詞及身分，並於同年5月24日三讀，6月19日公布。

伍、結語：

這一篇文章或許遺漏許多學者的論述和其他政府部門的努力，也無法逐一詳列中華民國智障者家長總會在成年監護制度上的辦過的公聽會、協調會、每年的焦點座談和研討會，更無法用文字來形容這些擔任監護或輔助人或協助訪視調查和開立財產清冊的民間團體、主管機關社工面對著多麼複雜的業務內容。

我僅能就本人在這二十年在智障者家長總會服務、以及在立法院陳節如委員（第七、八屆，共八年）及吳玉琴委員（第九屆，四年，希望能有另外四年繼續為大家服務）辦公室主任期間，倡議、提案、協調及執行方案的一些過程向大家初步交代。
當我們從以「保護（或者有人稱：限制）當事人」為出發點轉變成以「當事人最佳利益」的思維走到這一步，才發現和世界接軌之後，我們還要邁向「如何尊重當事人意願『並』提供支持性決策」的目標。努力建立這些制度，就是為了民法第一編第二章的章名 －「人」，每個人都應該要活得有尊嚴。

謝謝台灣是一個民主、自由的國家，才讓這一切成為可能。