香港的康復政策與服務管理

香港明愛康復服務／林伊利總主任

背景資料

根據香港特區政府統計處《第62號專題報告書》（12／2014） 資料顯示，香港整體殘疾人士的人數約為578,600人 （不包括智障人士）；智障人士數目則估計約有71,000–101,000人。在2014年香港特區政府勞工及福利局就智障人士老齡化進行一項趨勢研究，其時，近7,000位智障人士居住於政府資助院舍，另有超過4,500人正接受日間訓練。

智障人士及不同類別的殘疾人士所需要的服務涵蓋範疇十分廣泛，由評估及識別、特殊教育、職業訓練及就業安置、福利事務、住屋交通、醫療衛生、文娛康體以至環境規劃和建設等，涉及多個政府決策局及部門。勞工及福利局康復專員負責統籌所有政府部門及非政府機構，在康復服務政策的制定及執行。而康復諮詢委員會則就所有的康復政策及服務事宜向政府提供意見。

香港的福利及康復服務規劃

過去數十年，香港之整體社會福利規劃實行五年規劃機制，以監察各項社會福利白皮書之執行情況，並為各項服務提供實施指標。因應香港社會和經濟狀況變化迅速，五年為期的福利規劃模式未能應付不斷轉變之社會需要，香港政府自1998年開始，以「每年福利議題及優次會議」形式，與福利界及相關持分者共同就各項社會福利服務，作出規劃及重點發展建議，對新增資源的投放給予指導性作用，也就各項服務訂出策略性方針及優先次序。政策與服務策劃推行週期經過福利優次議題之訂定、行政長官施政報告、財政預算及立法會撥備資源、政策實施與執行、持分者監察進度、意見搜集與檢討。每年週而復始地進行。

香港康復服務之規劃依據兩份白皮書而訂定：首份在1977年以「群策群力協助弱能人士更生」為題及第二份在1995年以「平等齊參與 展能創新天」為主旨之文件，並由政府成立跨部門架構「康復發展協調委員會」（即現時康復諮詢委員

會前身），監察推行進度。在2005年，政府提出兩個主要策略性方向目標：

（1）增加社會投資，建立殘疾人士及其家庭之能力；（2）促進政府、商界及民間三方夥伴關係，建設有利的社會、經濟和實質環境，協助殘疾人士全面融入社會。在2005至2007年間，更展開『香港康復計劃方案』檢討工作，方案概述當時及預算提供的服務情況，並向政府建議發展方向及相關政策。現時康復諮詢委員會屬於一個諮詢性組織，向政府就康復服務政策及措施提供意見。委員會之下，分別有就業小組、無障礙小組、康復服務公眾教育小組及其他按需要而成立之專責小組，例如推廣手語工作小組、智障人士老齡化工作小組等。

香港康復政策之推動

有關康復政策之推動、執行以至監察，需要官方與民間組織之協作。政府方面有立法會及代表社會福利界之立法會議員及康復諮詢委員會；而民間組織則為香港社會服務聯會及其轄下非政府機構會員、家長及殘疾人士自助組織。香港復康聯會乃復康機構組成之聯盟及商議平台，聯會內各個殘疾人士服務網絡包括康復服務機構、家長組織、自助組織聯盟、專業團體代表，會舉行定期會議共同探討面對問題；更設立定期與政府福利部門官員會晤機制，表達關注及訴求。在香港，非政府機構在推動康復政策及服務發展之協作力量巨大，為每年福利議題之優次發展專案及爭取相關資源扮演重要角色；家長自助組織更成為推動力量，除有效地監察康復服務的實施，適時地製造輿論導引社會大眾關注外，該些組織也定期出席立法會福利事務委員會聽證會陳述現況，監察服務的提供能否到位；非政府機構亦承擔起推動政府基金資助先導計劃的責任，促使服務成為常規項目。

在2018年初，香港特區政府已開始重新制定香港康復計劃方案的工作。康復諮詢委員會已經成立檢討工作小組，並委任香港理工大學康復治療科學系及社會科學院擔任團隊顧問，進行廣泛的公眾參與活動。整個過程為期兩年，包括三個階段: （1）訂定範疇；（2）制訂建議；（3）建立共識，預期在2019年底向政府呈交建議報告。現時正為訂定範疇階段：主要是訂定新《方案》涵蓋範圍，確定需要處理的主要課題，與社會各界展開討論，蒐集各方意見。香港康復計劃方案制定策略強調以殘疾人士生命歷程作為主軸、重視跨部門及界別之協作、由顧問及專家進行研究及分析、過程會進行廣泛諮詢吸納不同持分者意見，讓公眾人士

能有系統地參與及討論。研究範疇在五方面：（1）殘疾人士職業復康及就業；

（2）精神病康復者服務及社區支援；（3）為有特殊需要人士提供的服務；（4）無障礙環境、交通及資訊；（5）殘疾人士體育及藝術、推動共融文化等。並以聯合國殘疾人士權利公約、「仁川戰略」、「北京宣言」為討論之依據及理念。 （資料節錄自香港勞工及福利局網站關於香港康復計劃方案資訊）

服務管理及服務監察制度

從專題演講第一部份可見，香港之社會福利及康復服務規劃有其既定之系統、制度及歷程，非政府機構在服務提供以至執行方面，與政府相關部門緊密協作。香港政府於2000年在社會福利界推行新的撥款資助制度，稱為「整筆撥款制度」，在資源運用方面，雖然政府賦予非政府機構相對的彈性，非政府機構以公帑營運服務，需要承擔問責、高透明度及機構管治責任。「整筆撥款制度」之下，社會福利署 （政府社會福利監管部門） 實施恆之有效的監察制度，以確保資源得到妥

善的管理及運用。包括：（1）「服務津貼協議書」以規範服務輸出量及成效；

（2）指定之收費標準；（3）服務質素表現監察制度所涵蓋16 項服務質素標準；（4）由社會福利署執行機構外評及突擊巡查；（5）財務監控程序；（6）審計署審計制度。

此外非政府機構管理層更需要恪守由社會福利署發出之「機構管治最佳執行指引」，主要範疇有四方面。（1）財務管理及善用撥款儲備；（2）人力資源管理—員工薪酬政策和管理；（3）機構管治及問責—管理局任期、職責、決策、與員工溝通；（4）處理有關撥款之投訴具備清晰政策及程序。近年服務使用者權益的提升、社會事件諸如院舍疏忽照顧服務使用者事件頻生，引起市民大眾極大關注公私營／資助機構的服務質素，輿論加上議會壓力，政府持續加強對資助機構之監管。非政府機構正面對多方面的管理挑戰。

明愛社會工作服務部經驗分享

藉著是次專題演講，嘗試以香港明愛社會工作服務部作為例子，分享一間大型社福機構在服務管理方面所作出的變革嘗試。

明愛社會工作服務部在2000年加入社會福利署新的「整筆撥款制度」，同時亦參與了由多間非政府機構聯合推行之業務流程改善方案，以提升機構管治。首階段為應用資訊科技以促進機構財務及人力資源管理兩方面之效率。次階段則環繞管理審計、服務表現量度及管理工具、員工考績制度三個範疇。部門就各改善項目分別成立了各個工作小組，在顧問公司協助下制定有關機制、方法、流程、評核準則、應用指引以至進行員工培訓及成效監察等。

這次專題演講將與各與會人士，分享明愛社會工作服務部推行「表現量度及管理工具」的經驗及歷程，作為拋磚引玉，企盼大家在服務管理上追求卓越，為智障人士及其家庭提供以人為本的優質服務。「表現量度及管理工具」採用平衡計分卡 （Balance Score Card） 概念，將策略性規劃與服務表現指標掛鈎，透過主 要表現指標 （Key Performance Indicators - KPI） 量度機構達至策略目標的幅度，從而全面地量度機構表現。為將部門發展策略及營運方針有效地向內和外的持分者溝通，部門先與各核心服務管理員工規劃出服務表現藍圖 （Strategic Blueprint），清晰地臚列機構使命及理念，訂定16項服務發展策略目標，然後根據平衡計分卡四個核心推動工作範疇，即服務使用者／持份者 （Clients）、提供服務流程 （Internal Process）、員工表現及發展 （Learning & Growth）、資源管理 （Financial Resources），演繹出36個策略工作項目及具體可量度的表現指標。四個核心工作範疇以下的策略目標互相扣連並有互為影響。

為有效地推行服務表現監察系統，機構最高管理層之決心及積極帶領極為重要。首要自機構層面向各級員工演繹機構使命及發展藍圖，層遞式地由部門及各服務層面擬出策略項目，透過單位管理層會議，由各服務單位訂定年度計劃及量化服務指標；最後由服務單位主管經員工會議及正式員工督導，為每一位員工制定個人工作目標和相應培訓活動，成為其年度工作考績的一部分。有了明確的指標及指示，員工則能在其為服務使用者所設計的項目和內容上，更能符合機構的要求和服務使用者期望。

參考資料

1. 香港特區政府勞工及福利局互聯網關於香港康復計劃方案資訊
2. 香港特區政府勞工及福利局康復諮詢委員會「智障人士老齡化報告書」2016
3. 香港特區政府統計處《第62號專題報告書》（12／2014）
4. 香港便覽殘疾人士康復服務

2018年4月25日